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关于政府购买公证服务 化解不动产继承登记风险的建议

2016年1月1日施行的《不动产登记暂行条例实施细则》第14条规定：因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，对所提交遗嘱等材料不再要求强制公证。继承登记中废止前置公证，增加了继承登记错误的可能性，增大了承担登记错误赔偿责任的风险，迫切需要通过政府购买公证服务的方式，化解不动产继承登记风险。
　　一、不动产继承登记环节政府购买公证服务的必要性
　　（一）不动产继承登记涉及的法律问题比较复杂。继承不动产登记涉及《民法典》、《不动产登记条例》等多项法律法规和部门规章制度，包括物权、婚姻、继承、收养等诸多法律事项，法律关系相当复杂。比如被继承人的婚姻次数、有无非婚生子、有无收养子女、继承人有无被剥夺继承权等事实。比如法律允许被继承人设立数份遗嘱和撤销变更遗嘱，遗嘱因欺诈、胁迫、伪造、篡改等无效，这就使得遗嘱的效力认定十分复杂。公证机构具有几十年的办理继承经验，能发挥“防火墙”的作用。
　　（二）不动产继承登记对工作人员提出非常高的法律专业素养要求。不动产登记工作人员并没有通过最低法律职业门槛，特别是登记的实质性审查就更要求登记人员具备丰富、扎实的法律知识和经验，很难适应实质性审查要求。但从事公证工作的公证员，除了拥有法律职业资格证外，大多具有大学本科及以上学历，具有非常高的法律素养和专业经验。
　　（三）登记过错责任难以落实。《不动产登记暂行条例》第二十九条规定“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”。这些规定虽然能够明确登记部门的赔偿责任，但是在实际操作中难度很大，一旦出现登记错误，受害人的权益很难得到维护。公证机构作为专业法律服务机构，已经积累了很多办证经验，而且公证行业建立起了法定的公证执业责任保险和公证赔偿基金制度，有助于分散不动产登记中的责任承担风险。

二、公证机构参与不动产继承登记工作具体建议
　　建议我市不动产部门通过政府采购公证服务的方式化解不动产继承登记风险，不动产登记部门与公证处签订合同，在登记部门依法收取登记申请人材料后，委托给公证处，由公证处进行前置审查，并在15个工作日内以公证书的形式出具法律意见。
　　（一）政府采购公证服务基础条件。公证机构是法律规定的专门证明机构，属于依法批准设立的事业单位，从业人员均为法律职业人，公证机构也有多年办理继承登记强制公证的丰富实践经验等，有利于发挥公证专业优势，弥补继承登记实质审查之短板，推动继承登记安全高效运行。
　　（二）政府采购公证服务采购方式。目前江苏省财政厅已将公证服务列入政府采购目录，政府采购服务的方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。
　　（三）政府采购公证服务具体要求。选定公证机构后，登记机构应当与其签订购买服务协议，明确购买服务的内容、交付成果、服务价格、合同期限、资金结算、双方权利义务和违约责任等。对于购买服务的内容，明确为就登记机构委托的继承登记材料合法性、真实性、有效性依法依规进行审查，并出具公证意见;对于违约责任，特别强调如因公证书错误，导致登记机构被追究赔偿责任的，公证机构应直接向当事人承担相应的赔偿责任。
　　（四）政府采购公证服务监督管理。政府财政部门应当按照建立全过程预算绩效管理机制要求，建立由登记部门、公证服务对象及专业人士等组成的综合性评价机制，推进第三方评价，对采购公证服务的数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保政府公证服务协议的依约履行，以及推动继承登记高效规范运行的效果实现。

韩建新委员：

您提出的《关于政府购买公证服务 化解不动产继承登记风险》的提案收悉，现答复如下：

市财政局会办回复：不动产登记涉及千家万户，其中的不动产继承登记更直接关系群众的获得感、幸福感和满足感。市财政自2017年起，每年安排专项经费用于继承登记公证辅助审查。不动产继承登记人员与辅助审查单位人员窗口联合办公，登记人员承担能力范围内的调查和审查。通过一窗式服务，减少了服务对象往返奔波，继承登记效率和质量不断提升。今后，市财政将继续按照有关规定做好经费保障，推动不动产继承登记顺利开展。

市自然资源和规划局会办回复：按照国家、省统一改革部署，我市在2016年6月底实现全市不动产统一登记全覆盖，各不动产登记机构依据国家有关不动产登记的法律法规开展工作。考虑不动产继承登记的复杂性以及整合后登记人员的适应性，在不动产统一登记之初，各不动产登记机构一般建议当事人先行办理继承公证，再办理不动产继承登记。但是足彩胜负彩于2016年7月颁发了《关于废止〈足彩胜负彩、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知〉的通知》（司发通〔2016〕63号），导致强制前置继承公证缺乏法律依据，不动产登记机构不得不改变以往的审查模式，通过不断提高人员素质、引入多种辅助审查模式、购买不动产登记责任险等一系列配套措施来化解不动产登记风险。据了解，目前通州区、如皋市不动产登记机构采用的是政府购买公证服务的方式；市本级、海安市、足彩胜负彩县不动产登记机构采用的是政府购买律所辅助审查模式。同时认为：政府购买公证继承服务，既有助于分散不动产继承登记的风险，又不会增加群众负担，在地方财政资金保障的前提下，可以提倡推广。愿积极配合我局研究推进该项工作，不断提高群众的获得感和满足感。

我局认为，《中华人民共和国公证法》第三十六条规定“经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外。”在不动产继承登记过程中，继承公证所具有的上述法定证据效力是其他辅助审查模式所完全不具备的，严格程序和法律规范保障下的公证质量及行业保险和赔偿基金支撑下的责任担当亦是其他辅助审查模式无法比拟的，法定15个工作日的办证时限更远缩其他辅助审查模式3个多月的时间成本，效力、质量、效率均极大优于其他辅助审查模式。我省苏南、苏中、苏北大多设区市在不动产继承登记过程中采用政府购买继承公证模式，我市通州、如皋亦已采用政府购买继承公证模式，江苏省自然资源厅、江苏省司法厅于2022年7月7日联合印发《关于深化“不动产登记+公证”业务协同 优化登记财产营商环境的通知》（苏自然资发〔2022〕262号）要求“少部分尚未建立政府购买公证服务办理继承等疑难复杂不动产登记业务的地区，应当积极落实相关工作费用，推动政府采取购买继承公证、公证辅助登记服务等方式办理相关不动产登记业务，降低登记风险，减轻群众负担，有效维护当事人合法权益。已建立政府购买公证服务的地区，可以根据实际业务需要，加大财政经费保障力度，扩大购买公证服务的类型。”市财政局于2022年7月11日印发《关于做好政府购买服务改革重点工作的通知》（通财购〔2022〕31号），其附件《江苏省2023年省级政府购买服务指导性目录》中将“见证及公证服务”明列为一级目录“政府履职辅助性服务”下二级目录“法律服务”下的三级目录。根据上述要求并结合您所提议案建议，我局正与市财政局、市自然资源和规划局进行沟通交流，积极推进我市不动产继承登记中的政府购买继承公证服务，深化“不动产登记+公证”业务协同，进一步优化登记财产营商环境，切实增强人民群众不动产继承公证和登记领域的获得感、幸福感和满足感。