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关于优化基层行政执法流程、推进综合行政执法体制改革的建议

情况分析：

随着城乡环境综合整治、污染防治攻坚等工作的深入推进，基层政府行政执法主体地位尴尬、执法困境逐步显现：

一、随着法治建设推进，基层政府执法主体困境逐步显现。乡镇政府作为最低一级的政权机关，并不具备完全的政府行政执法职能，除了城管、城监等职能已经下放外，其他的执法职能均不具备，与全面“属地负责”的事权并不匹配。村一级作为群众自治组织，并不能作为执法主体。

二、随着公民法治观念提升，政府依法行政受监督力度更大。这直接导致行政执法的规范性和程序性要求更高，但是由于目前行政执法流程不够完善，经常性导致执法主体程序违法或不具备执法主体资格等情况的发生，影响到政府依法行政的形象。比如2017年8月崇川区城管局拆除悦海名邸违章建筑过程中，虽进行了公告，但未明确作出责令停止建设等行政决定，导致程序违法。在畜禽污染整治中，乡镇政府严格按照上级交办要求，虽进行了较为完备的通知、催告、商谈、（强制）帮助拆除等措施，但一旦诉讼至法院，因乡镇政府不具备执法主体地位，必然是程序违法。

具体建议：

建议进一步优化行政执法流程、深化综合行政执法体制改革，使得基层政府更加有法可依、有法可循、执法自信：

一、进一步突出职能部门主导作用，对普遍性执法事项进一步理清执法依据、制定执法规范，为基层政府提供执法样本。

二、深化综合行政执法体制改革，整合或下放基层急需的执法职能。在前期中心镇建设的推进中，乡镇政府已经普遍形成了综合执法局等职能架构，但除了城管、城监等职能明确下放，国土执法授权乡镇国土所执行外，一些基层治理中急需的职能事项并不具备。建议进一步理清基层政府事权和职能部门职权，推动执法权力下放整合，使得基层政府“属地负责”的权责更加匹配。

三、推进创新行政执法机制，研究出台相关地方性条例。目前上海等地已经围绕违法建设治理专门出台了地方性法规（九部门联合出台《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》），在法治程序性要求和执法效率性要求方面取得了较好进展。建议由相关职能部门针对目前南通行政诉讼案件中普遍反映的行政执法类事项，以效率和公平兼顾为原则，研究出台本地条例，使得基层政府更加执法有据、推动有力。

陈东明委员：

您提出的“关于优化基层行政执法流程、推进综合行政执法体制改革的建议” 的提案收悉，现答复如下：

推进综合行政执法体制改革、推动执法重心下沉，一直是我市重点改革工作，也是完善基层治理体系和治理能力的有效路径。2013年以来，我们以市级中心镇行政管理体制改革为契机，推动市级中心镇创新管理体制、扩大管理权限、优化运行机制，推动基层管理扁平化、运行高效化，取得了一定的成果。但由于市级中心镇暂不具备执法主体地位，因此实际运行中，执法权限下放主要采取委托方式进行，一定程度上影响了执法工作的有力开展。

2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确提出“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”“组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作”，为下一步深化综合行政执法体制改革指明了方向。

下阶段，我们将按照中央、省有关改革部署，以推进基层整合审批服务执法力量为抓手，进一步推动县级管理权限下放，做好以下两方面的工作：一是深化县域综合行政执法改革。按照“能放则放、按需下放、有效承接、权责一致”的原则，对有条件的乡镇和街道，直接赋予县级审批执法权限，以乡镇和街道为主体开展审批执法工作，提高审批执法运行效率，为基层改革创新提供制度支持。二是规范完善执法机制。认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）《江苏省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（苏政办发〔2019〕39号），在研究完善行政执法文书格式文本、规范行政执法流程上下功夫，深入推进严格规范公正文明执法，全面提升综合执法机构执法规范化、法制化水平。

南通市司法局

2019年6月18日