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一、生态环境损害赔偿制度开展地方立法的重大意义 制定本市《南通市生态环境损害赔偿程序规定（草案）》（以下简称《程序规定》）是贯彻落实党中央、国务院生态环境损害赔偿制度改革部署的重要举措。建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策。生态环境损害赔偿制度以“环境有价、损害担责”为基本原则，以及时修复受损生态环境为重点，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的有效手段，是切实维护人民群众环境权益的坚实制度保障，是深入贯彻习近平生态文明思想的具体举措。开展《程序规定》立法，有利于全面系统推进我市生态环境损害赔偿工作。 制定本市《程序规定》是提升我市生态环境保护法治化水平的必然要求。习近平总书记强调，要以法治力量推进生态环境治理体系和治理能力现代化。近年来，南通市在生态环境损害赔偿制度改革工作取得了较好的成绩，形成了一批成熟经验，迫切需要通过立法予以系统固化。同时，在实践中相关工作还主要依靠政策性文件在推进，存在相关部门损害赔偿职责不明、办案程序不清等问题，亟需通过立法来规范。制定《程序规定》有利于将生态环境损害赔偿工作纳入法治化轨道，积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用。 制定本市《程序规定》是推进我市生态文明建设的客观要求。构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，是美丽中国建设的重要制度组成部分，是深化生态文明体制改革，推进机制创新的重要内容。南通市作为全国生态环境损害赔偿制度实践引领区、全国唯一生态环境损害赔偿制度改革基层联系点，在生态环境损害赔偿制度探索、案例实践等丰富积累的丰富的经验。制定《程序规定》，有利于将政策措施上升至法律制度层面，能够最大程度促进“环境有价、损害担责”社会共识的达成，持续改善环境质量，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，加快推进美丽南通建设。 二、制定过程 市生态环境局作为《程序规定》牵头起草单位，成立立法工作领导小组，拟定工作计划，按序时推进。 一是调研起草阶段，学习先进地区生态环境损害赔偿改革经验和地方立法内容，前后赴浙江、贵州、山东、湖北等地区调研，在借鉴先进经验的基础上，结合南通实际，厘清《条例》制定的总体思路，确定基本框架，整理立法政策文件汇编，起草《程序规定》及《对照表》。 二是征求意见阶段，通过市生态环境局网站向社会公开征求意见，组织召开利益相关人立法座谈会，向全市各有关部门、县（市、区）、乡镇以及企业等征求意见，对《程序规定》进一步修改完善。 三是听证论证阶段，召开立法听证会、专家论证会，邀请人大代表、政协委员和法律专家以及企业代表等，对《程序规定》主要内容进行听证、论证。先后经过多轮修改完善，形成《程序规定》。 《程序规定》初步成稿后，各阶段共收到15个部门、13名代表（专家）反馈的修改意见、建议27条，对其中8条合理意见、建议吸收采纳。其中，15个市级部门中共有4 个部门提出4条意见、建议，对采纳吸收1条，不予采纳3条。具体情况为：对水利局提出的“明确磋商满九十日的具体起算时间节点，建议可规定为磋商告知书送达满九十日”予以采纳；对市司法局（因本市无生态环境类司法鉴定机构，建议将第二条中“司法行政”“司法鉴定”内容删除）、市城管局（删除第二条中的城市管理）、海事局（由于船舶流动性大、结构设备专业性强以及船舶所有人、经营人、管理人多在外地，造成船舶污染造成的生态环境损害调查取证难度大，因此在九十日的调查期限难以完成取证调查，建议延长调查期限）等三家单位的意见未予采纳。 三、主要考虑 《程序规定》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，坚持依法推进、适度创新，环境有价、修复优先等理念，全面细化生态环境损害赔偿工作要求，规范生态环境损害赔偿程序规定，具体起草思路包括以下三个方面： 一是坚持问题导向。《程序规定》的定位是“小快灵”立法项目，立法切口小、条文少、内容精、措施实等是“小快灵”立法的显著特点。此次《程序规定》聚焦基层磋商主体缺失、部门联动不足等突出问题，分别作出了相应规定，有效破解了当前生态环境损害赔偿工作中存在的困局。 二是强化经验固化。南通在生态环境损害赔偿工作中探索了一系列行之有效的做法，总结了一些生态环境损害赔偿工作的成熟经验。此次立法，对前期经验进行了系统梳理和提炼，在具体制度设计上，将电子化等简易评估、植树育林等替代修复、磋商在处罚裁量中考量等上升为法律规定，有利于更好地扩大南通的成熟做法。 三是注重实践引领。贯彻部省共建关于生态环境损害赔偿制度实践引领区建设要求，在现行法律法规及政策性文件的基础上，结合生态环境损害赔偿工作实践，探索适度创新。在政府主体责任上，明确了市、县（市、区）、镇（街道）三级政府主体责任，明确了生态环境损害赔偿职能部门。在磋商处罚联动办理上，将磋商案件办理明确为处罚案件法定中止事由。此外，还就清洁生产等替代性修复作出了规定。 四、主要内容 《程序规定》共17条，主要内容围绕部门职责、启动程序、调查程序、终止程序、鉴定评估、磋商程序、协议签订与履行、修复开展、裁量情节、组织保障等内容。大致可以分为八个主要方面： 第一个方面，第1条，主要规定了立法的主要目的和依据。 第二个方面，第2条，主要规定了三级政府及各部门职责。市人民政府是生态环境损害赔偿权利人，县（市、区）人民政府、开发区管理委员会负责辖区内重大案件办理，镇人民政府（街道办事处）配合做好相关工作。同时，明确县级以上（包括市、县两级）生态环境、自然资源、住房城乡建设、城市管理、交通运输、水利、农业农村、海事等部门和机构具体负责生态环境损害赔偿工作。与此同时，明确了与检察机关的衔接机制。考虑到各部门具体的损害赔偿职责由赔偿权利人市政府指定以及部门职责可能会随机构改革而变动，立法中就各部门职责没有作出详细规定，具体可结合市政府文件来确定。 第三个方面，第3-4条，主要规定了损害赔偿索赔程序的启动。第3条主要明确了损害赔偿程序启动以及移送的期限要求。第4条主要明确了可以不启动或者终止索赔的情形。 第四个方面，第5-8条，主要规定了损害赔偿的调查程序。第5条明确了调查的具体内容，以及行政执法中的一案双查责任。第6条就鉴定评估作出了规定，在委托形式上，可以由具体的部门或者机构单方委托，也可以与赔偿义务人协商后共同委托。第7条规定了简易评估程序，规定了类案参考、电子化评估等简易评估形式。第8条规定了损害赔偿的调查期限以及例外情形，明确了损害赔偿可以作为处罚案件中止调查的事由。 第五个方面，第9-11条，主要规定了损害赔偿磋商。具体规定了损害赔偿磋商的内容，磋商协议的司法确认，以及磋商不能情况下的诉讼情形。 第六个方面，第12-14条，主要规定了损害赔偿协议的履行以及修复。明确了赔偿义务人按协议修复责任，创新提出了“植树育林、增殖放流、提高清洁生产水平”等替代修复形式，同时鼓励设立集中修复基地。在修复效果上，明确了部门的验收责任。 第七个方面，第15-16条，主要规定了损害赔偿工作的保障措施。结合《行政处罚法》的原则性要求，明确应当将履行损害赔偿等主动消除或者减轻违法行为危害后果的行为作为从轻、减轻处罚的依据。同时，为保障各部门依法履职，提出市、县级政府在每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当包含生态环境损害赔偿工作开展情况。 第八个方面，第17条，主要规定《程序规定》施行时间。